Quipukamayoc 30(64) Setiembre-diciembre, 2022: 77-85
Código DOI: https://doi.org/10.15381/quipu.v30i64.24170
ARTÍCULO DE REVISIÓN
ACTORES SOCIALES EN EL ORDENAMIENTO Y GESTIÓN TERRITORIAL DE LOS GOBIERNOS LOCALES DEL PERÚ
SOCIAL ACTORS IN THE TERRITORIAL PLANNING AND MANAGEMENT OF LOCAL GOVERNMENTS IN PERU
Víctor Humberto González-Acuña
Universidad César Vallejo
Lima, Perú
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1774-9750
Autor de correspondencia: vga_sac@hotmail.com
María Elena Soto-Velásquez
Universidad César Vallejo
Lima, Perú
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7388-4300
Correo electrónico: arq_mesoto@hotmail.com
[Recibido: 07/10/2022 Aceptado: 12/12/2022 Publicado: 29/12/2022]
RESUMEN
La presente investigación examinó la importancia de los actores sociales en el ordenamiento y gestión territorial de los gobiernos locales del Perú. Para este fin se empleó la revisión sistemática, que permitió analizar cuarenta y ocho publicaciones sobre el tema de estudio de los últimos cinco años. Actualmente, las normas legales sobre planificación urbana se dan a nivel nacional, a pesar de que la problemática es diferente en cada gobierno local, generando así conflictos sociales en el manejo y gestión de los territorios. Dichos problemas, son ocasionados por la falta de un ordenamiento territorial transversal en todos los sectores, el cual debe incluir lineamientos generales a ser desarrollados por cada gobierno local según sus características físicas y bioclimáticas. La principal conclusión del estudio es que los diferentes gobiernos locales enfrentan desafíos al momento de planificar sus territorios y, consecuentemente, en la zonificación y uso del suelo para futuras edificaciones en los diferentes sectores.
Palabras clave: construcción social; organizaciones comunales; planificación territorial; sociedad civil; sociedad organizada.
ABSTRACT
This research examined the importance of social actors in the territorial planning and management of local governments in Peru. For this purpose, a systematic review was used to analyze forty-eight publications on the topic of study from the last five years. Currently, legal norms on urban planning are given at a national level, despite the fact that the problems are different in each local government, thus generating social conflicts in the management and administration of the territories. These problems are caused by the lack of a transversal territorial planning in all sectors, which must include general guidelines to be developed by each local government according to its physical and bioclimatic characteristics. The main conclusion of the study is that all local governments face challenges when planning their territories and, consequently, in zoning and land use for future constructions in different sectors.
Keywords: civil society; community organizations; social construction; organized society; territorial planning.
INTRODUCCIÓN
Diferentes autores coinciden en que el territorio es el sitio geográfico donde se confluyen distintos elementos para el desenvolvimiento de un Estado o la organización interna del mismo; por este motivo, se puede decir que un territorio es “una construcción social” (Fabregat, 2015, p. 106). Ahora bien, partiendo de ello, un territorio no se considera solamente como un espacio, pues existen habitantes, vías de comunicación, edificaciones y una serie de actividades de orden social y económico que dan vida a la sociedad organizada de manera territorial.
Además, dentro de los territorios figuran diversos actores sociales que impulsan las organizaciones internas del mismo, los cuales son de orden político, económico y cultural (Fabregat, 2015, p. 107), y que indudablemente inciden en la gestión territorial interna de los gobernantes nacionales y locales.
En el caso particular del Perú, se señala que entre los elementos que influyen en el desarrollo y ordenamiento territorial, se encuentran los actores sociales como las organizaciones comunales, los ciudadanos (incluyendo las empresas), las agrupaciones políticas y todos aquellos actores involucrados en la toma de decisiones y que participan directa o indirectamente en el ordenamiento del territorio. Las investigaciones señalan que el territorio peruano presenta diferentes conflictos en cuanto a organización interna, producto de factores locales, históricos y culturales. La tendencia actual está fijada hacia un ordenamiento territorial sostenible, y ello va de la mano con los representantes de la sociedad que habitan el territorio. Frente a esta problemática, surge el interés de realizar este artículo, que tiene como propósito determinar la influencia de los actores sociales en el ordenamiento y gestión territorial de los gobiernos locales.
En esta línea, la presente investigación resulta relevante debido a que se orienta a la resolución de un conflicto social, como es la influencia de los representantes de la sociedad y su impacto en la gestión territorial peruana, ya que se conoce que estos actores toman decisiones que afectan internamente a la gobernabilidad, a los aspectos socioeconómicos e incluso culturales.
Desde la teoría de la planificación territorial, se puede señalar que el territorio es un espacio donde converge la identidad de un colectivo, los aspectos culturales propios y nacionales, características naturales, entre otros elementos que conforman el espacio en sí.
Sobre la planificación y organización territorial, se tiene al plan de los líderes para organizar el territorio nacional en diversos elementos locales, por lo cual Rendon Cusi (2019) afirma:
La Planificación del territorio es un instrumento primordial con el fin de desarrollar el proceso organizador. Ante la desorganización en el hecho de ocupar y utilizar el territorio, plantear opciones sustentables para la utilización del territorio, es en lo que debería estar concentrada la planificación territorial. (p. 39)
En tal sentido, se observa que tanto el ordenamiento como la gestión territorial, son metodologías que permiten sistematizar los elementos que confluyen en el funcionamiento y la dinámica del territorio. Asimismo, se considera al territorio como un todo que debe ser gestionado sobre la base de tres elementos: económico, social y ambiental, donde el elemento social es un factor activo en la toma de decisiones y genera una opinión dentro de la forma de la gestión.
Por otra parte, para Chamochumbi (2019), la gestión de los territorios presenta conflictos cuando los procesos macro excluyen la gestión de los procesos micro, y viceversa. El citado autor también señaló que "los procedimientos de progreso a nivel local deben estudiarse en función del significativo y diverso conglomerado de experiencias que se anticipan en la organización y gestión del territorio" (p. 2). De esta manera, y desde un punto de vista retrospectivo, no solo se debe considerar lo que es conveniente para una nación, sino también lo que conviene a nivel local, estableciendo así una relación bidireccional y delimitando sobre los actores sociales en el ordenamiento y la gestión territorial en los últimos cinco años.
ALCANCE DE LA REVISIÓN
El artículo tiene un enfoque cualitativo, bajo una revisión sistemática que se realizó empleando la metodología de la declaración PRISMA (Preferred Reporting Items for Systematic reviews and Meta-Analyses), donde Page et al. (2021) señalan que "la lista de verificación PRISMA 2020 consta de siete partes o dominios que contienen 27 ítems, algunos de los cuales incluyen subítems" (p. 792).
En cuanto al conjunto de estudios, se incluyen manuscritos como trabajos de grado, artículos de investigación, trabajos de promoción y otras investigaciones asociadas al tema de estudio, eligiéndose cuarenta y ocho publicaciones como muestra para el análisis de estos. Es importante mencionar que el criterio de inclusión considerado fue un periodo de los últimos cinco años de publicación, tanto en español como en inglés, y el cumplimiento de rigor científico para este tipo de publicaciones.
Como recursos de información, se utilizó el buscador académico Google Scholar (Tabla 1), las bases de datos Scopus, Web of Science y ProQuest (Tabla 2 y 3), y los repositorios digitales ALICIA (Acceso Libre a Información Científica para la Innovación) (Tabla 4), Redalyc (Red de Revistas Científicas América Latina y el Caribe) y SciELO (Tabla 5); a partir de los cuales se revisaron las investigaciones científicas dentro del periodo de estudio 2017-2022, en idioma español e inglés.
Tabla 1
Investigaciones analizadas según la búsqueda en Google Scholar
Nota. Elaborado con datos tomados del buscador académico Google Scholar.
Tabla 2
Investigaciones analizadas según la búsqueda en las bases de datos Scopus y Web of Science
Nota. Elaborado con información de las bases de datos Scopus1/ y Web of Science 2/.
Tabla 3
Investigaciones analizadas según la búsqueda en la base de datos ProQuest
Nota. Elaborado con información de la base de datos ProQuest.
Tabla 4
Investigaciones analizadas según la búsqueda en el repositorio digital ALICIA
Nota. Elaborado con datos tomados del repositorio ALICIA.
Tabla 5
Investigaciones analizadas según la búsqueda en los repositorios digitales Redalyc y SciELO
Nota. Elaborado con datos tomados de las bases de los repositorios digitales Redalyc1/ y SciELO2/.
Cabe mencionar que las técnicas utilizadas para la recolección de información fueron el fichaje y el subrayado, y como instrumento, la ficha y la PC de escritorio. Para la investigación, se consideraron diferentes puntos de vista o comentarios respecto de las investigaciones encontradas, citando a los autores utilizando el estilo APA de la séptima edición.
Luego del análisis y clasificación de las investigaciones, se obtuvo la siguiente información. De las 48 publicaciones analizadas dentro de los últimos cinco años, el año 2021 es el que mayor cantidad de publicaciones presenta. No obstante, se observa un reparto homogéneo de los autores que tratan la temática, lo que permite inferir que esta realidad ha sido observada con énfasis a lo largo de estos 5 años. Asimismo, 33 de los artículos, en su mayoría obtenidos a partir del buscador académico Google Scholar, presentan un enfoque cuantitativo y los otros 15 un enfoque cualitativo.
En lo que corresponde al enfoque de los autores, se puede notar que Arévalo-Delgado (2021), Arévalo-Tuesta y Arévalo-Tuesta (2021) y Calderón (2017) señalan que el principio de la gestión territorial es establecer un procedimiento en el que dos o más sectores puedan confluir para implementar proyectos compartidos, lo que otorga a la realidad social el protagonismo que debe tener en todo momento. De la revisión documental y la exposición de los autores, se destaca la relevancia de la intervención de los representantes de la sociedad en la delimitación, alcance y actividades que se desarrollan en el territorio.
Desde la perspectiva latinoamericana, las publicaciones del Comité Económico para América Latina y el Caribe (2019), Cossio Traverso y Valenzuela Viale (2021), Fernández-Labbé (2020) y Torres (2019) coinciden en que el ordenamiento territorial de América Latina, aunque es particular de cada Estado-Nación, lleva consigo las consecuencias de las decisiones tomadas en los periodos de la conquista, lo que indica que cada una de las decisiones se basa en el ordenamiento territorial y se define actualmente en función de los problemas que se pretenden resolver.
En lo que respecta a la participación de los actores sociales en la planificación urbana a nivel internacional, se tiene a Derbal y Tachrift (2022), Reyes (2021), Gutiérrez-Chaparro y Márquez-González (2021), Montecinos (2021), Ortiz-Salatti y Rodríguez-Cruz (2020), Filardo y Gravina (2020), quienes apoyan la posición de la CEPAL por una participación ciudadana activa en temas concernientes a su habitabilidad y bienestar, sobre la base de una planificación urbana que contemple lo necesario para el desarrollo de los conciudadanos.
Por otro lado, para lograr este cometido es fundamental tender puentes de comunicación que permitan acceder a los niveles de toma de decisiones de los estamentos gubernamentales; y de esta manera, lograr sinergias y evitar los conflictos, así lo indican Delamaza et al. (2017), Gudiño et al. (2017), Calderón (2017), López Escolano (2018), Rodríguez Sosa (2021), Palacios Orejuela y Carpio Barco (2021), considerando que los habitantes requieren accesibilidad para una ciudad moderna y que emita el desarrollo sostenible y sustentable.
En este orden de ideas, se hace necesario respetar los espacios de la diversidad territorial, recreacional, urbanística y ecológica, por medio de un ordenamiento acorde a las exigencias de una agenda global, tal como lo señalan Cuervo y Máttar (2017), De Freitas y Castilho (2017), Berthin (2017), García Palacios (2018), Torres-Rodríguez (2019), Moncayo Jiménez (2019), Méndez Sánchez (2020), Crissi Aloranti (2021), González Mejía (2021) y Portocarrero Bazán (2022), quienes en sus propuestas indican la importancia de respetar los espacios de diversidad, conservarlos y mejorarlos, respetando lo esencial de su significancia en el común de la ciudadanía.
Con relación a la organización de Perú, se tiene que autores como Cruz Morales (2018), Chamochumbi (2019), Cerna Ayala (2018), Cervantes Encinas (2018), Cuba Castillo (2021) y Colquehuanca Colque (2017) coinciden en que el manejo de la gestión territorial del Perú ha pasado por varios matices que dan lugar a los conflictos presentes, donde el rápido crecimiento de las ciudades, en conjunto con las dinámicas sociales, son clave para entender los diferentes conflictos existentes, siendo uno de los principales la gestión macro que no toma en cuenta el manejo y realidad territorial local. Concluyen en que los actores sociales son influyentes en el manejo de los territorios y la administración que las distintas gobernanzas otorgan al mismo.
En esta línea, una estrategia de la organización de Perú que involucra a personas es la coordinación de la planificación y el presupuesto del ordenamiento territorial. La idea de que los actores operan a lo largo de ejes estratégicos en la planificación del desarrollo se ve como un “canal privado” de gobernanza urbana, sin embargo, no garantiza la participación de otros actores, sino más bien la idoneidad del "camino" de esta estrategia. El plan de desarrollo institucional tiene como objetivo elaborar presupuestos efectivos, la zonificación parece ser una forma más eficiente de hacer las cosas, en este caso el presupuesto, ya que además de reflejar efectivamente la dispersión de los recursos disponibles, también contribuye a la dispersión de necesidades que no están en la agenda política para incidir en la efectividad de la inversión pública. Una vez más, se observa un elemento que dificulta la construcción de intereses comunes y acciones horizontales.
En el espectro nacional, también se muestra que la participación ciudadana conlleva a lograr un mejor ordenamiento territorial por parte de los gobiernos locales, tanto en regiones como distritos; como lo explican Campana Ocampo (2017), Tumi-Quispe y Escobar-Manani (2018), Arestegui de Kohama (2018), Cuela y Mazco (2018), Maza Poma (2019), Soto Velásquez (2019), Ochoa (2020), Sales (2020), Cuba Castillo (2021), Huacacolqui Huarajare (2021) y Bedón Negreiros (2022), quienes exponen cómo debe ser el trabajo conjunto, considerando las singularidades de cada región a fin de crear una conciencia en el ciudadano y los gobiernos regionales y locales para permitir el cumplimiento de las ordenanzas y lograr una adecuada convivencia.
Por tanto, el ordenamiento y la gestión territorial debe responder a las necesidades no solo inmediatas sino a mediano y largo plazo, por eso es necesario tener un plan como eje transversal de cumplimiento obligatorio, en el que se respeten las ordenanzas y el bien común entendido desde la perspectiva del uso adecuado de los espacios y los recursos energéticos que tiene una urbe, tal como lo manifiestan Colquehuanca Colque (2017), Velásquez Carranza (2017), Chirinos (2017), Cruz Morales (2018) y Pérez Flores (2018), de tal modo, que las construcciones se realicen respetando los lineamientos urbanísticos, considerando las necesidades básicas como servicios agua, desagüe, electricidad, pistas verdeas y áreas recreacionales, ponderando los espacios comunes en donde las familias desarrollan sus actividades cotidianas.
CONCLUSIONES
A la hora de gestionar la organización de sus territorios, los diferentes Gobiernos se enfrentan a retos, especialmente aquellos locales, ya que la mayoría de los Estados emiten directrices nacionales sin atender a las particularidades segmentales, situación que con el tiempo genera conflictos en la gestión y administración de los territorios.
Desde la acción social las orientaciones de gestión a nivel global se dirigen hacia el desarrollo sostenible, se observa que, para la planificación territorial, los actores sociales juegan un papel clave en la buena gestión de los territorios, donde en una forma de progreso digno y sostenible el territorio es el protagonista.
Todos los factores que se muestran aquí, incluidos los factores físicos y sociales, son elementos para considerar en los planes sobre el ordenamiento y gestión territorial de los gobiernos locales del Perú. Sin entender estos procesos y su desarrollo, es imposible pensar en proyectos transformadores en las diferentes regiones a futuro. Por otro lado, se debe evaluar el método de análisis del problema a resolver; de igual forma, la cooperación con la unidad territorial ayuda a comprender y elaborar propuestas de trabajo.
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Conflicto de intereses / Competing interests
Los autores declaramos que no existe conflicto de intereses.
Contribución de los autores / Authors' Contribution
Víctor Humberto González-Acuña (autor principal): Conceptualización, investigación, recursos, supervisión y redacción (revisión y edición).
María Elena Soto-Velásquez (coautor): Investigación, metodología, validación y redacción (borrador original).